Hvorfor ser biblioteksloven ud som den gør? Og holder den?
Danmark har haft en bibliotekslov i 100 år, og den, vi har nu, blev vedtaget i 2000, men optakten lå flere år tidligere.
Afgørende for 2000-lovens indhold er Betænkning 1347 fra 1997. Afgivet af et udvalg nedsat af kulturminister Jytte Hilden (A) i juni 1995: UBIS-Udvalget om Bibliotekerne i Informationssamfundet. Professor Rolf Hapel, medlem af UBIS, fortæller om tiden, afsættet, centrale diskussionspunkter og fokus. Og konkluderer i øvrigt: En revision af loven er på høje tid.
Vejen til UBIS
I 1995 blev jeg som nyslået stadsbibliotekar i Aarhus udpeget som folkebibliotekernes medlem af det syv personer store Udvalg om Bibliotekerne i Informationssamfundet (UBIS). Dette udvalg skulle skrive betænkningen for ‘den nye bibliotekslov’, Lov om Biblioteksvirksomhed, der blev vedtaget i 2000.
Baggrunden var den såkaldte Dybkjær-rapport Info-samfundet år 2000 fra 1994. Den fastslog, at bibliotekerne i fremtiden ville få en central rolle som formidler af offentliggjort information uanset medietype, og som hjælp for borgerne til at navigere i informationsstrømmen. Bibliotekerne skulle forhindre udviklingen af et A og B-hold i brug af informationsteknologien.
Det var en god dansk tilgang til en udfordring, der på EU-niveau mere handlede om udvikling af en sektor og et marked for digitale tjenesteydelser uden nævneværdig hensyntagen til befolkningens adgang til viden.
Kommissorie og udvalg
UBIS opgaven var omfattende: Revurdering af biblioteksbegrebet, når bøger ikke længere er de primære informationsleverandører, hvad er så et bibliotek; biblioteksvæsenets organisation; betalingsordninger; biblioteket i lokalsamfundet, biblioteket som center for offentlig information, kulturcenter og borgerskranke; hvad skal der til for at modvirke opdelingen af samfundet i A- og B-hold. Idéen om ‘Borgerskranke’ var en forløber for lov om borgerservicecentre, som kom i 2005. En idé, som bibliotekerne jo i høj grad greb, især i Aarhus, der som en af de første kommuner lod biblioteker og borgerservice fusionere. UBIS behandlede også ophavsretsloven i relation til de nye medier, og afgav delbetænkning om pligtafleveringsloven. Det vil føre for vidt her at gå i dybden med disse temaer, så det vil jeg undlade.
Udvalgets formand, den myndige og kompetente professor dr. jur. Mogens Koktvedgaard, lærte jeg at sætte stor pris på. Hans lidt autoritære og nogle ville måske sige arrogante facon dækkede over en levende, humoristisk og spændstig intelligens, altid åben for argumenter og ny indsigt. Hvert møde i udvalget blev indledt med en ‘forelæsning’ om dagens tema fra formanden og så gik diskussionerne ellers højt. De øvrige medlemmer af udvalget var forfatteren dr. phil. Mette Winge, forlagsdirektør Stig Andersen, seniorforsker Annelise Mark Pejtersen, docent Ole Prehn, AUC og overbibliotekar Mette Stockmarr, Danmarks Natur- og Lægevidenskabelige Bibliotek – og ingen var mundlamme. Desuden deltog observatører fra kulturministeriet, undervisningsministeriet, forskningsministeriet og KL. Udvalget havde sekretariat i Statens Bibliotekstjeneste (pr. 1. januar 1997 Bi-blioteksstyrelsen) og rigsbibliotekar Morten Vig Laursen deltog også i møderne.
Det udvidede Biblioteksbegreb
Udvalget nåede til enighed om et udvidet biblioteksbegreb, hvor biblioteket både fungerer som et fysisk sted for kultur- og informationsformidling med udgangspunkt i de materialer og elektroniske informationsressourcer, der kan stilles til rådighed på stedet, og som det elektroniske bibliotek, hvor bibliotekets forskellige serviceydelser udbydes direkte til brugeren via internettet. Dette begreb blev senere kendt som “Det Hybride Bibliotek”.
Ligestilling af analoge og digitale medier
På basis af en omfattende rapport om medieudviklingen og en række studiebesøg på biblioteker i Danmark og Sverige anbefalede udvalget, at en ny lov skulle gøre det obligatorisk for bibliotekerne at stille de nye digitale medier herunder internet til rådighed for borgerne. Kulturministeriet valgte dog at undtage video i lovforslaget, dels fordi man vurderede at analoge videobånd i løbet af få år ville blive erstattet først af DVD’er (som kom i 1997), siden af net-bårne digitale medier, men nok især fordi det ville blive dyrt for staten at kompensere kommunerne for udgiften. Video er aldrig blevet obligatorisk i loven, hvilket jo for nylig gjorde det muligt for Københavns Biblioteker som et led i sparebestræbelser at opsige Filmstriben uden at skulle spekulere over juridiske komplikationer. At der til gengæld kom en lokalpolitisk forvikling i vejen, er en anden sag.
Brugerbetaling vs samfundsopgave
Tiden i midten af 90’erne var præget af new public management og idéen om Homo Economicus, det rationelle menneske, tanker om markedslignende, økonomiske styringsredskaber for efterspørgsel af ydelser i den offentlige sektor var højeste mode. Helt generelt var det også udvalgets holdning, at planstyring burde erstattes af økonomiske styringsmekanismer, hvor muligt. Det var udvalgets opfattelse, at mellemkommunal betaling var et udmærket redskab, at det var rimeligt at kommuner, hvis borgere i stort omfang benyttede biblioteker i nabokommunen, også skulle være med til at finansiere denne brug. Vi var dog ikke enige, når det kom til diskussionen om slutbrugerbetaling.
Udvalget fik udarbejdet et notat om brugerbetaling fra økonomen professor Hans Keiding, København Universitet, og Danmarks Biblioteksskole skrev en rapport om erfaringer fra Holland, hvor brugerbetaling på bibliotekerne var (og er) normen. Udvalget forblev splittet. Formandskabet og et flertal anbefalede, at loven skulle åbne mulighed for, at brugerbetaling i form af en årlig afgift for lånerkort og for hjemlån af videogrammer, cd’er og computerspil kunne indføres som forsøg. Mette Stockmarr, Ole Prehn og undertegnede afgav en mindretalsindstilling, der fremhævede bibliotekssektorens strategiske betydning i informationssamfundet.
Vi rejste tvivl om brugerbetaling som medfinansiering, ligesom vi argumenterede for, at betaling for lån af materialer ville give anledning enten til mindsket brug af relevant materiale eller øget pres på den enkelte låners eller uddannelsessøgendes økonomi. I forhold til korttidsuddannede ville brugerbetaling gøre det endnu vanskeligere at udnytte bibliotekernes tilbud, specielt når nye medieformer som internet og video med appel til folk med læseproblemer vandt indpas på bibliotekerne. Også bibliotekernes rolle som redskaber for integration af flygtninge og indvandrere ville i alvorlig grad besværliggøres af brugerbetaling.
Mindretalsudtalelsen rummer en vis patos, og i dag kan jeg stadig fornemme engagementet fra dengang: Sjældent har jeg været så overbevist om at kæmpe for en retfærdig sag. Heldigvis viste det sig, at kulturministeren var enig med mindretallet, så brugerbetalingen blev taget af bordet.
Økonomien
Som grundlag for UBIS-arbejdet lavede KL, kulturministeriet, Biblioteksstyrelsen og finansministeriet en undersøgelse af den økonomiske udvikling på folkebiblioteksområdet. Den viste tydeligt, at bibliotekerne mistede bevillingsmæssigt momentum i forhold til alle andre kulturområder i kommunerne, men konklusionen var, at det var tilsigtet, fordi kulturministeriet i 1980 havde anmodet kommunerne om en opbremsning af væksten på biblioteksområdet. Og bremserne var blevet slået eftertrykkeligt i så meget, at bruttodriftsudgifterne var faldet i perioden 1980-1995.
Hvis medierne skulle ligestilles, ville det betyde, at bibliotekernes udgifter ville stige. Finansieringen skulle skaffes ved en kombination af øgede indtægtsmuligheder (brugerbetaling) og kompensation fra staten til kommunerne over bloktilskuddet. UBIS beregnede, at de årlige merudgifter til IT, bygningsdrift og nye medier ville beløbe sig til ca. 300 mio. kroner plus et engangsbeløb på 106 mio. kroner til opbygning af videosamlinger.
Lovforslaget
Da lovforslaget kom fra kulturministeriet, var en video-forpligtelse væk og brugerbetaling for lånerkort og udlån af visse medier ligeså. Til gengæld fik bibliotekerne lov til at øge indtægterne ved at forhøje grænserne for gebyr for overskridelse af lånetiden og ved at opkræve vederlag af brugerne for særlige serviceydelser, ligesom bibliotekerne fik lov at sælge viden på markedsmæssige vilkår (§ 20). De øgede gebyrer og indtægtsmuligheder skulle finansiere hovedparten af de forøgede driftsudgifter, resten ville staten give i øget centralbibliotekstilskud samt bloktilskud. Der blev i årene fra 2000-2003 afsat 40 mio. kroner stigende til 100 mio. kroner på finansloven.
I årene efter lovens indførelse viste det sig ikke særlig overraskende, at indtægterne fra salg af særlige services og forarbejdet viden på markedsvilkår ikke skabte nævneværdige indtægter, kun de forøgede gebyrsatser havde en vis betydning, men var langt fra at kunne finansiere de anslåede merudgifter. Undersøgelser fra Danmarks Biblioteksforening kunne vise, at pengene i bloktilskuddet tiltænkt bibliotekerne kun i godt halvdelen af kommunerne blev udmøntet på biblioteksområdet, resten forsvandt til andre områder, som kommunalpolitikere fandt vigtigere at prioritere. Derefter kom sparerunder og kommunalreform, der også fjernede økonomi og fysiske biblioteker, så både personale- og materialeudgifter i bibliotekerne kom til at holde for. Fantastisk, at de fleste biblioteker trods de økonomiske udfordringer har formået at udvikle sig så meget, som tilfældet er.
■ Holder loven?
Ved genlæsningen af UBIS-betænkningen blev jeg slået af, hvor meget bibliotekerne og verden har forandret sig siden. Den udkom tre år efter World Wide Web, året inden Google blev lanceret, syv år inden Facebook og 11 år inden SmartPhones. Tiden er nok forbi for de helt store udredninger i bibliotekssektoren. Den slags har Slots- og Kulturstyrelsen næppe kræfter til længere, og det er måske heller ikke den rigtige tilgang med en så omfattende analyse. Jeg imidlertid ikke i tvivl om, at en revision af loven er på høje tid.
Ud over den vigtige formålsdebat om bibliotekernes betydning for demokrati og samtale og om videreudviklingen af digitale tilbud, vil det efter min opfattelse også være nødvendigt med en analyse af sektorens infrastruktur, økonomi og bærende institutioner for at sætte en fremtidig retning for et vigtigt fællesejet samfundsgode.
ROLF HAPEL er professor ved University of Washington’s Information School i Seattle.
Artiklen er fra Danmarks Biblioteker nr. 2, 2020.
